于长革：健全地方税体系势在必行

　　近日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，由财政部有关负责人介绍贯彻落实“十四五”规划纲要、加快建立现代财税体制有关情况，其中任务之一是加快健全地方税体系。

　　健全地方税体系，既是理顺政府间财政分配关系、进一步完善现代税收制度的必然要求，也是缓解地方财政收支矛盾、提高“三保”能力和治理效能的现实需要，是大势所趋、势在必行。

　　1994年分税制改革的主要侧重点，是在理顺中央与地方财政分配关系的基础上，提高中央财政集中度，将税基大、税源充裕的主要税种划分给中央，同时税收立法权限和管理权限高度集中于中央。随着分税制的运行实践，地方税体系建设方面逐步暴露出一些矛盾和问题，其中之一是地方税种收入规模小、税源零星分散，缺乏具有稳定收入来源的主体税种，对中央财政转移支付的依赖程度不断提高。营改增之后，随着营业税这一约占地方税收入30%的主体税种的消失，加之持续减税降费政策导致的减收效应逐步显现，地方财政收入增速不断下降，而“三保”等刚性支出增加，地方财政收支矛盾日益显现。这进一步凸显了加快健全地方税体系的必要性。

　　为了缓解地方特别是基层的财政收支矛盾，2019年10月，国务院出台了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》。在现阶段地方没有主体税种的情形下，该方案有助于保障地方政府的税收收入、稳定地方税收预期，但从中长期来看仍属权宜之计，治本之策唯有靠加快健全地方税体系。

　　在当前新冠肺炎疫情防控常态化、国内外经济形势复杂多变的背景下，需要加快实施有利于“六稳”“六保”工作的政策措施，相关政策均需要地方政府去落地实施。因此，激发地方的积极性至关重要。否则，地方政府特别是基层政府在财政入不敷出的背景下，地方积极性的有效调动将受到制约，不仅一系列政策措施难以落到实处，而且保基本民生、保工资、保运转也将直接受到影响。有鉴于此，“十四五”时期，要按照党中央、国务院统一部署，积极推进中央和地方政府间财政关系改革和税收制度改革，加快健全地方税体系，并争取尽快实现重大突破。

　　首先，应赋予地方政府一定的税政管理权限。在中央统一立法和税种开征权的前提下，通过立法授权，适当扩大省级税收管理权限，授权省级根据本地经济社会发展实际和需要，依法确定地方税具体税率、税收优惠政策等事项。这样，地方政府可以根据自身承担的事权与支出责任，并结合本地区实际开辟税源，筹集适量的财政收入，用于履行自身职责，实现责与权的平衡和统一。

　　其次，要着力打造地方税主体税种，加强税基建设。一是按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥推进房地产税立法，认真总结上海、重庆试点经验，整合目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收，统筹推进房地产税制度改革。二是进一步推进资源税改革，在全面实施从价计征方式的基础上，逐步扩大资源税征收范围。三是按照中央与地方收入划分改革方案，结合消费税立法统筹推进消费税改革，扩大对“高耗能、高污染、资源性产品”以及高档消费品和消费行为的征收范围，将征收环节由生产环节后移至批发或零售环节，并逐步下划地方，补充地方税收收入来源。

　　再次，结合健全直接税体系，调整所得税分享比例。进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度，积极推进个人所得税改革修法，适时将资本所得纳入综合所得范围，适度扩大专项附加扣除范围与标准，优化税率结构，更有效地体现高收入者多纳税原则。在此基础上，可考虑将个人所得税与企业所得税中央和地方的分享比例调整完善，适当提高地方分享部分，以充实地方财力。

　　作者：中国财政科学研究院研究员 于长革